新華網(wǎng)北京１２月２３日電（記者 齊中熙、樊曦、趙文君）你信嗎，交了那么多過路費(fèi)，公路不僅沒收回成本還出現(xiàn)巨額虧空？為什么合同期限到了還要收費(fèi)？公平和效率又怎樣兼顧？
交通運(yùn)輸部２３日發(fā)布了２０１３年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)。這是交通運(yùn)輸部首次匯總發(fā)布全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)。記者就社會(huì)關(guān)注的問題采訪了交通部門相關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。
收了那么多錢，咋還有這么大虧空？
根據(jù)公報(bào)，２０１３年度全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收入３６５２億元，支出４３１３億元，年度虧損６６１億元。截至２０１３年底，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資５．４４萬億元，累計(jì)債務(wù)性資金投入３．７５萬億元，債務(wù)余額３．４３萬億元。
收了這么多錢，怎么還有這么大虧空？
交通運(yùn)輸部公路局局長李彥武打了個(gè)比方，你過收費(fèi)站交了１０塊錢，有８．６２元用于還本付息，１．０７元用于公路養(yǎng)護(hù)，０．５９元是稅費(fèi)支出，１．２５元用于運(yùn)營管理，其他支出０．２９元。這還多出了１．８２元，就是收費(fèi)公路虧的錢。
李彥武進(jìn)一步解釋說，一方面是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期不變。以北京為例，京港澳高速執(zhí)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是１９９４年制定的，京滬高速的標(biāo)準(zhǔn)是１９９８年制定的，京藏、京哈是２０００年制定的。另一方面，高速公路工程造價(jià)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用卻逐年上升。
“建設(shè)成本快速上升是高速公路新增債務(wù)余額較多的主要原因。２０１１年全國高速公路平均造價(jià)為每公里５０６７萬元，２０１３年上升到９０８２萬元。國家發(fā)改委近年對(duì)部分公路車輛通行成本的監(jiān)審結(jié)果顯示，２００４年后建成的高速公路全部虧損。”國家行政學(xué)院教授王偉說。
北京圣大律師事務(wù)所主任趙瑛峰卻對(duì)此提出疑問：建設(shè)成本上升、還本付息較多都可以理解。但“賬本”顯示，去年運(yùn)營管理支出就有４５７億，比公路養(yǎng)護(hù)的３９０億還多。這是否合理？能否進(jìn)一步壓縮？值得商榷。
此前，審計(jì)署曾對(duì)１８?jìng)€(gè)省份的高速收費(fèi)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有一些地方的高速公路經(jīng)營企業(yè)，一邊是高額福利，一邊是人浮于事、超編嚴(yán)重。有一家企業(yè)編制２７人，實(shí)際多達(dá)１５６人。有些企業(yè)甚至把資金挪用建設(shè)樓堂館所、投資理財(cái)。
此外，“賬本”上還列明“其他費(fèi)用”共１０４億元。趙瑛峰說，“其他費(fèi)用”是個(gè)筐，金額不大又沒有明確二級(jí)明細(xì)科目的支出，都可以“裝”進(jìn)去，很容易成為隱藏“秘密”的“黑洞”。這些隱性黑洞不除，不僅是對(duì)公眾不負(fù)責(zé)任，也嚴(yán)重?fù)p害了國家的公路建設(shè)。
合同到期，為何收費(fèi)不止？
原京石高速河北段，本該于１１月２２日到期停止收費(fèi)，但人們卻只能享受４０天的免費(fèi)。年底，“新京石高速”將“披甲上陣”，并重新獲得了２２年的收費(fèi)權(quán)。
同樣的情況還發(fā)生在山東，山東交通部門日前宣布，２０１４年底到期的１５條（段）高速公路將繼續(xù)收費(fèi)。
這些引發(fā)了社會(huì)上強(qiáng)烈質(zhì)疑：有人說，如此這般豈不成了“無限循環(huán)”，公路收費(fèi)啥時(shí)有個(gè)頭？
在交通部門給出的說法中，高速公路實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”是其中一個(gè)重要原因。對(duì)此王偉解釋說，隨著我國公路建設(shè)逐步向中西部地區(qū)、山區(qū)延伸，工程造價(jià)和建設(shè)成本大幅攀升，按照現(xiàn)有收費(fèi)期限和通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，大多難以收回投資和償還債務(wù)，導(dǎo)致公路籌融資能力明顯下降。如不采用統(tǒng)貸統(tǒng)還，實(shí)難為繼，將加大公路建設(shè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公路建設(shè)。
“統(tǒng)貸統(tǒng)符合網(wǎng)絡(luò)性基礎(chǔ)設(shè)施的特性，并不是收費(fèi)高速公路所獨(dú)有。像電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、通信網(wǎng)等實(shí)質(zhì)上都是一種統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式，實(shí)行統(tǒng)一的收支管理和成本核算。”李彥武說。
趙瑛峰認(rèn)為，道理上可以這么解釋，但法理上說不通。當(dāng)初設(shè)定收費(fèi)期限，相當(dāng)于公路部門與公眾簽訂了合同。依據(jù)《合同法》不符合法定條件就不得變更，否則就是違約。即使要變更，也要雙方同意，起碼要經(jīng)過征求意見、聽證等程序，而不能交通部門一句話說變就變。
此外《公路法》也規(guī)定，收費(fèi)經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，由有關(guān)交通主管部門與投資者約定并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長不得超過國務(wù)院規(guī)定的年限。
公平和效率如何兼顧？
看了“賬本”，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長許光建說，現(xiàn)在收費(fèi)公路中還包括了３．１８萬公里的二級(jí)公路。而在２００８年底，財(cái)政部、發(fā)改委、交通部、監(jiān)察部、審計(jì)署等五部門就下文明確，各地要逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路通行費(fèi)。
對(duì)此交通運(yùn)輸部解釋說，２００８年國家實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革以來，全國共有２１個(gè)省份全面取消了政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，共撤銷公路收費(fèi)站２３８３個(gè)，減少收費(fèi)公路里程１２．４１萬公里。
許光建表示，按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長不得超過１５年，中西部省份最長不超過２０年。要警惕一些二級(jí)收費(fèi)公路“超期服役”或以其他形式繼續(xù)收費(fèi)。
王偉認(rèn)為，中國的高速公路如何發(fā)展，其實(shí)是一道“收費(fèi)”還是“收稅”的“選擇題”，并不是“收費(fèi)”或“不收費(fèi)”的“是非題”。選擇的時(shí)候既要考慮效率，也要考慮公平。
如何考慮公平，兼顧效率？李彥武告訴記者，目前無論是政府還貸公路還是經(jīng)營性公路，都背負(fù)著巨額債務(wù)，通行費(fèi)收入的絕大部分是在還債。交通運(yùn)輸部正在考慮對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行改革，未來形成兩個(gè)公路體系：
普通公路由政府公共財(cái)政承擔(dān)，提供均等化基本公共服務(wù)；高速公路通過收費(fèi)方式，由用路者支付，提供效率服務(wù)。同時(shí)努力做到每一條收費(fèi)公路的附近或平行走向上有一條以上可供選擇的非收費(fèi)公路。
許光建建議，對(duì)收費(fèi)到期、還完貸款的二級(jí)公路要堅(jiān)決取消；完全由政府投資的收費(fèi)公路可由財(cái)政適當(dāng)買單，取消或降低收費(fèi)；嚴(yán)格禁止二級(jí)公路“改頭換面”成一級(jí)公路繼續(xù)收費(fèi)，嚴(yán)格規(guī)定收費(fèi)公路資產(chǎn)不得隨意轉(zhuǎn)讓、無償劃撥和上市交易。
“一方面還會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)政策，吸引社會(huì)資本投資以高速公路為主的收費(fèi)公路；另一方面建立以公共財(cái)政投入為主的普通公路投融資機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步提高收費(fèi)公路門檻，嚴(yán)格限制新增普通收費(fèi)公路，控制收費(fèi)公路規(guī)模。未來，我國收費(fèi)公路規(guī)模將控制在公路網(wǎng)總規(guī)模的３％。”李彥武說。
【本網(wǎng)責(zé)編 付亞男】
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